Desde a segunda metade do século passado, não
tão passado assim, o equilíbrio entre o setor público e privado na educação
superior, em termos de instituições e matrículas, foi profundamente alterado diante
da constatada expansão do ensino superior privado no país. Em 1980, o setor privado já era numericamente
predominante, chegando a responder por cerca de 63% das matrículas e 77% dos
estabelecimentos de ensino superior[1].
Após um breve período de estagnação, com a Constituição Federal (1988) e a Lei
de Diretrizes e Bases da Educação (1966), o setor educacional privado voltou a
crescer, correspondendo atualmente a 75% do total de matrículas no ensino
superior[2].
Esses percentuais demonstram a importância das entidades privadas no
desenvolvimento da educação no país.
No entanto, em que pese a evidente
importância das entidades privadas para o desenvolvimento do ensino superior
nas últimas décadas, pode-se constatar que o poder público vem implementando
uma série de medidas que depreciam e minimizam a livre iniciativa no
desenvolvimento do ensino superior, chegando-se à constatação última de que o
Estado vem estabelecendo uma estatização silenciosa no setor, conforme será
explicitado adiante.
Não convém conjeturar as ideologias
político-partidárias por trás de tais procedimentos, entretanto, resta evidente
que a recente tentativa de expansão do ensino superior por meio das
instituições públicas, embora considerável, foi pífio, insuficiente e bastante
aquém se comparado com o setor privado nos últimos anos. Para se ter uma ideia,
os dados do Censo da Educação Superior, extraídos pelo Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), revelam que enquanto
as instituições públicas perderam 2% de alunos em 2011, na comparação com 2010,
as entidades privadas cresceram 20%[3].
Trata-se de uma comparação que revela uma grande desproporcionalidade na gestão
do setor público e privado no ensino superior.
Com base nos dados acima, o Estado
passou a adotar outra estratégia para consecuções públicas, adotando uma
política de governo se como fora uma política de estado. Sob o manto de um
vetusto aforismo[4] e
da busca por uma certa qualidade na educação superior, o Estado passou a criar
uma série de regras que não somente impõe controle às entidades privadas, mas
também limitam a livre iniciativa. Essa limitação pode ser constatada por meio
de um escalonamento de regras, as quais evidenciam o monopólio total do estado
sobre o setor, o que se consubstancia em um curioso conceito de estatização do
setor educacional privado.
Como é cediço, para que uma
Instituição de Ensino Superior (IES) possa funcionar é necessário o ato
administrativo de credenciamento e de autorização dos cursos, ambos exarados
pelo Ministério da Educação. Ao credenciar uma instituição, no entanto, o MEC
autoriza o funcionamento de no máximo cinco cursos[5].
Para pedir novos cursos, a IES deve ter ao menos 50% dos cursos já autorizados
devidamente reconhecidos[6],
caso contrário, o pedido de autorização de novos cursos será sumariamente
arquivado. Essa é uma regra criada por meio de uma Portaria, a qual
simplesmente estabelece critérios limitadores da Lei n.º 9.304, de 20 de
dezembro de 1996 (LDB), do Decreto n.º 5.773, de 9 de maio de 2006[7]
e, principalmente, do art. 209 da Constituição da República, que dispõe que o
ensino é livre a iniciativa privada, atendida as condições de cumprimento das
normas gerais da educação nacional, autorização e avaliação de qualidade pelo
Poder Público. Nesse sentido, questiona-se: é possível uma portaria normativa
estabelecer normas gerais da educação nacional?
A criação de cursos de
graduação em direito e em medicina, odontologia e psicologia, inclusive em
universidades e centros universitários, ainda deverá ser submetida,
respectivamente, à manifestação do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil ou do Conselho Nacional de Saúde, previamente à autorização pelo
Ministério da Educação. A limitação ainda é maior.
Imbuído
desse espírito restritivo à livre iniciativa privada, o Ministério da Educação
também exarou a Portaria Normativa n.º 1, de 25 de janeiro de 2013, a qual
estabelece pequenos prazos para que uma entidade mantedora possa requerer a
expedição de atos regulatórios (credenciamento, recredenciamento, autorização,
reconhecimento, etc.) pelo MEC. De acordo com referido ato normativo, uma
entidade mantenedora terá apenas dois meses durante o ano para solicitarem que
o Ministério da Educação exare algum ato regulatório, a exemplo da autorização
de novos cursos.
Ou
seja, se uma instituição desejar solicitar a abertura de novos cursos, terá que
fazer o pedido nas janelas que se abrem em apenas dois meses durante todo o
ano, de acordo com os prazos fixados nos anexos da referida portaria. Dentre as
várias regras vinculadas à Portaria Normativa n.º 1, de 25 de janeiro de 2013,
está aquela segundo a qual os prazos acima somente serão exercidos na hipótese
de não ocorrência de impugnações ou recursos. Em outras palavras, além das
limitações inicialmente impostas às IES na ocasião do seu credenciamento e
autorização de novos cursos, o MEC estabelece novas condições que limitam o
período para a prática de atos regulatórios e também estabelece, de maneira
enviesada, cerceamento ao direito de defesa quando uma entidade ou algum de
seus cursos solicitados forem mal avaliados.
As
medidas estabelecidas pelo poder público para os atos de credenciamento de
novas instituições e abertura de novos cursos se consubstanciam em um evidente
limite imposto à iniciativa privada, uma vez que restringem a liberdade da
entidade mantenedora provocar ou pedir um ato administrativo ao poder público.
Por
outro lado, em outra posologia, para que uma instituição possa ofertar o ensino
superior, a LDB estabelece que entidade ainda possua capacidade de
autofinanciamento[8], ou
seja, a capacidade de geração de resultados econômicos operacionais que
possibilitem financiar inteiramente, ou grande parte, o capital de giro e os
investimentos necessários para a manutenção dos cursos superiores com a
qualidade almejada pelo MEC. Essa exigência, somada com a livre concorrência,
faz com que as instituições venham a aderir as políticas públicas criadas pelo
Estado, como o Programa Universidade para Todos (Prouni) e o Fundo de Financiamento
Estudantil (Fies). Sem a adesão a tais programas é praticamente inviável que
uma IES possua capacidade de autofinanciamento e de mantença de um curso
superior com a qualidade exigida pelo MEC. A reste respeito, o Ministério da
Educação tem plena consciência disso.
Sendo
o Programa Universidade para Todos
(Prouni) uma política pública necessária e vital para as entidades privadas de
ensino superior, essas têm a obrigação de se submeterem às suas regras, calcada
em um sinalagma entre troca de bolsas
de estudo e isenção fiscal. A instituição que aderir ao Prouni tem a obrigação,
dentre outras, de possuir certidão de regularidade fiscal e não ter cursos com
avaliação insatisfatória, nos termos da Lei do SINAES[9].
Da
mesma forma, sendo o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) igualmente vital
para a manutenção das IES, resta patente que as entidades também devem render
atendimento às regras da Lei nº 10.260, de 12 de julho de 2001, que instituiu o
Fies, o qual possui natureza contábil e que é destinado à concessão de
financiamento a estudantes regularmente matriculados em cursos superiores não
gratuitos e com avaliação positiva nos processos conduzidos pelo Ministério da
Educação, de acordo com regulamentação própria.
As
instituições que aderem ao Fies com o objetivo de manter a sua capacidade de
autofinanciamento passam a depender de critérios extremamente subjetivos para
que o Governo Federal possa efetuar a recompra dos créditos das bolsas ou da
compensação de créditos tributários. Ou seja, a instituição que adere ao Fies
fica adstrita ao bom humor do Governo Federal na ocasião do adimplemento de sua
parte no programa. Nesse caso, o Fies denota uma total dependência das IES ao
Governo Federal, fazendo com que as entidades se submetam a critérios
inexistentes na lei, a exemplo do prazo para o pagamento dos créditos do
programa (recompra ou compensação tributária).
Sendo
o Prouni e o Fies políticas públicas determinantes para subsidiar a capacidade
de autofinanciamento das IES, sobretudo porquanto o próprio MEC eleva
sobremaneira os custos da entidade em busca de uma “qualidade” equiparável às
entidades públicas, quase nunca penalizadas, fica constatado que o MEC se
arvora desse dois programas para impor exigências, algumas vezes ilegítimas, a
exemplo da exigência de Certidões de Regularidade Fiscal. Ora, se os programas
acima visam equacionar problemas decorrentes justamente do equilíbrio
econômico-financeiro de uma IES, a exemplo do pagamento de tributos, não se
afigura razoável exigir as referidas certidões. Nesse caso, o MEC passa a atuar
como agente da Receita Federal, desvirtuando a sua finalidade regulatória e
fiscalizatória. Esse desvirtuamento de função já foi rechaçado pelo Supremo
Tribunal Federal em diversas ocasiões em que um determinado órgão público se
arvorava na condição de fiscal da Receita Federal.
O
que se pode notar é que o MEC passa a fazer exigências ilegítimas com o
objetivo de limitar as atividades da iniciativa privada.
Em
outra situação não menos elucidativa, o Governo Federal aprovou o chamado Programa de Estímulo à Reestruturação e ao
Fortalecimento das Instituições de Ensino Superior (Proies), instituído por
meio da Lei nº 12.688, de 18 de julho de 2012, cujo escopo visa assegurar
condições para a continuidade das atividades de entidades mantenedoras de
ensino superior com dificuldades financeiras. O Proies é um programa de
recuperação tributária, com evidente inspiração na Lei de Recuperação Judicial,
Extrajudicial e Falência, regulada pela Lei n.° 11.101, de 9 de fevereiro de
2005, prevendo ainda a concessão de moratória e parcelamento de débitos. O
programa pode ser atrativo para a entidade que esteja em dificuldades
financeiras, mas, ao mesmo tempo, bastante restrito e com sérias implicações
para a instituição que aderir ao parcelamento, haja vista que as consequências
da sua saída após adesão de forma voluntária e ou involuntária são nefastas.
Os requisitos para manutenção no Proies abrangem
praticamente todas as esferas de atuação de uma mantenedora de entidade de
ensino superior[10] e
outorga ao Ministério da Educação poderes de fiscalização quase que absolutos.
No modelo criado pelo Proies, o MEC passa a funcionar como um interventor de
fato e a instituição abre mão de qualquer planejamento ou projetos de expansão
em favor do fiel cumprimento do plano de recuperação apresentado.
A instituição que aderiu ao Proies
assumiu obrigações que revelam o alto grau de comprometimento da vida
financeira da entidade com os programas do Governo, tais como: concessão do
Prouni com bolsa integral, adesão ao Fundo de Financiamento Estudantil (Fies)
com 100% aberto à demanda de bolsas e adesão ao Fundo de Garantia de Operações
de Crédito Educativo (FGEDUC). Esse alto grau de comprometimento pode levar à
situação de que uma instituição aderente possa funcionar por meio da concessão
de 100% de bolsas do Prouni, do Proies e participantes do FIES, além da
limitação de sua autonomia administrativa. Seria uma forma de total estatização
de uma entidade privada.
Por fim, não bastassem todas as
formas de controle das entidades privadas de ensino superior, o Governo Federal
ainda encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei (PL) n.°
4.372/2012, que propõe a criação do Instituto Nacional de Supervisão e
Avaliação da Educação Superior (Insaes). O projeto prevê a submissão de
praticamente todos os atos de uma entidade privada de ensino superior a esta
nova autarquia, a qual assume o status de agência sem o ônus a esta atribuída. O
PL n.° 4.372/2012, em seu art. 3º, estabelece de maneira objetiva as
competências do Insaes, que seriam as seguintes:
I -
formular, desenvolver e executar as ações de supervisão e avaliação de
instituições de educação superior e cursos de educação superior no sistema
federal de ensino, de acordo com as diretrizes propostas pelo Ministério da
Educação, e em consonância com o Plano Nacional de Educação;
II -
expedir instruções e estabelecer procedimentos para a aplicação das normas
relativas à sua área de competência, de acordo com as diretrizes do Ministério
da Educação;
III - autorizar,
reconhecer e renovar o reconhecimento de cursos de graduação e sequenciais;
IV - instruir
e exarar parecer nos processos de credenciamento e recredenciamentos de
instituições de educação superior;
V - acreditar
instituições de educação superior e cursos de graduação;
VI - realizar
avaliações in loco referentes a processos de credenciamento e recredenciamento
de instituições de educação superior e de autorização, reconhecimento e
renovação de reconhecimento de cursos de graduação e sequenciais, e diligências
para verificação das condições de funcionamento dessas instituições e cursos; e
VII -
supervisionar instituições de educação superior e cursos de graduação e
sequenciais, quanto ao cumprimento da legislação educacional e à indução de
melhorias dos padrões de qualidade da educação superior, aplicando as
penalidades e instrumentos previstos na legislação;
VIII - decretar
intervenção em instituições de educação superior, e designar interventor, nos
termos de lei específica;
IX -
designar, após indicação do Ministério da Educação, instituição de educação
superior pública para a guarda do acervo acadêmico de instituições
descredenciadas, conforme regulamento;
X -
conceder, renovar concessão e supervisionar a regularidade do Certificado de
Entidade Beneficente de Assistência Social - CEBAS, quanto às
entidades de educação superior e de ensino básico, observados os requisitos e a
sistemática da Lei no 12.101, de 27 de novembro de 2009;
XI - constituir
e gerir sistema público de informações cadastrais de instituições, cursos,
docentes e discentes da educação superior, e disponibilizar informação sobre a
regularidade e qualidade das instituições e cursos da educação superior e a
condição de validade de seus diplomas;
XII - aprovar
previamente aquisições, fusões, cisões, transferências de mantença, unificação
de mantidas ou descredenciamento voluntário de Instituições de Educação
Superior integrantes do sistema federal de ensino; e
XIII - articular-se,
em sua área de atuação, com instituições nacionais, estrangeiras e
internacionais, mediante ações de cooperação institucional, técnica e
financeira bilateral e multilateral.
É importante esclarecer que as
competências e atribuições do Insaes são demasiadamente genéricas, pois serão
objeto de regulamentação posterior. Embora seja uma proposta bastante
subjetiva, não se pode dizer que o Projeto de Lei n.° 4.372/2012 seja
uma proposta principiológica, haja vista que o subjetivismo proposta sugere que
toda a regulação deva ser feita por meio de decreto ou outro ato normativo. De acordo com a nova estrutura proposta, o Insaes assumiria
toda a competência de avaliação hoje desenvolvida pelo INEP, além das
competências de regulação e supervisão. Em outras palavras, o novo instituto
teria competência para avaliar, exarar o ato regulatório (credenciamento,
autorização de curso, etc.) e supervisionar as instituições, além de intervir
em todos os atos privados das entidades, cobrando taxa de legalidade
contestável sobre essa atividade fiscalizatória.
Com
base nas constatações fático-legais acima, pode-se observar que o Estado adotou
uma estratégia restritiva à livre iniciativa no ensino superior, transformando
os mecanismos regulatórios em mecanismos restritivos à atividade educacional
privada. O Estado regulador que hoje se propõe, segundo as teorias
socioeconômicas modernas, não visa restringir direitos à livre iniciativa, mas
regular o mercado para a concorrência. A utilização do controle pelo Ministério
da Educação, sob o manto da busca de uma pseudo qualidade da educação superior,
ultrapassa os limites da mera regulação e incide no conceito de estatização de
parte das instituições privadas.
Ao superdimensionar e concentrar a
avaliação, regulamentação e supervisão do ensino superior, sobretudo em face do
novo instituto que está em vias de criação (Insaes), o MEC passa a interferir
diretamente em todas as esferas de atuação de
uma entidade mantenedora de ensino superior, restando muito pouca, ou quase
nada, liberdade à livre iniciativa,
situação esta que subsume-se em um silencioso quadro estatização no setor.
[2]. O setor privado de ensino superior no
Brasil: continuidades e transformações. Revista Ensino Superior. São Paulo: 2011. Disponível em: http://www.revistaensinosuperior.gr.unicamp.br/artigos/o-setor-privado-de-ensino-superior-no-brasil-continuidades-e-transformacoes#_ftnref7
Acesso em 28 de janeiro de 2013.
[3]. Dados para o futuro. Revista Ensino
Superior. São Paulo: 2012. Disponível
em: http://revistaensinosuperior.uol.com.br/textos.asp?codigo=12368.
Acessado em 28 de janeiro de 2013.
[4]. “Se não
der para vencê-los, junte-se a eles.”
[5]. Art.
8º, §1º, da Portaria Normativa n.º 40, de 12 de dezembro de 2007, republicada
em 29 de dezembro de 2010.
[6].
Art. 11-A, §3º, da Portaria Normativa n.º 40, de 12 de dezembro de 2007,
republicada em 29 de dezembro de 2010.
[7]. Dispõe sobre o exercício das funções de
regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos
superiores de graduação e sequenciais no sistema federal de ensino.
[9].
Lei n.º 10.861, de 14 de abril de 2004, que institui o Sistema Nacional de
Avaliação da Educação Superior (SINAES).
[10]. Art. 8o
A manutenção da instituição no Proies é condicionada ao cumprimento dos
seguintes requisitos, por parte da mantenedora da IES, sob pena de sua
revogação:
I - regular recolhimento espontâneo de
todos os tributos federais não contemplados no requerimento da moratória;
II - integral cumprimento do plano de
recuperação econômica e tributária;
III - demonstração periódica da
capacidade de autofinanciamento e da melhoria da gestão da IES, considerando a
sustentabilidade do uso da prerrogativa disposta no art. 13, nos termos
estabelecidos pelo MEC;
IV - manutenção dos indicadores de
qualidade de ensino da IES e dos respectivos cursos; e
V - submissão à prévia aprovação dos
órgãos referidos no parágrafo único do art. 5o de
quaisquer aquisições, fusões, cisões, transferência de mantença, unificação de
mantidas ou o descredenciamento voluntário de qualquer IES vinculada à
optante.
Art. 9o O plano
de recuperação econômica e tributária deverá indicar, detalhadamente:
I - a projeção da receita bruta mensal e
os respectivos fluxos de caixa até o mês do vencimento da última parcela do
parcelamento de que trata o art. 10;
II - a relação de todas as dívidas
tributárias objeto do requerimento de moratória;
III - a relação de todas as demais
dívidas; e
IV - a proposta de uso da prerrogativa
disposta no art. 13 e sua viabilidade, tendo em vista a capacidade de
autofinanciamento.
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